警示教育：基建、采购、招生是高校腐败三大病灶

 

北京市海淀区检察院对高校职务犯罪专项调研发现—

编辑部点题

担当着“传道、授业、解惑”神圣职责的高等院校，在人们心中是一片圣洁之地，被誉为“象牙塔”。然而，一个严峻的现实是，近年来，高校连续发生腐败大要案，如采购设备吃回扣、基建工程“暗箱”操作、招生人员索贿受贿等等。针对这些问题，今年年初召开的十七届中央纪委第二次全会明确提出：“加强高等学校反腐倡廉建设，健全领导班子科学民主决策机制，加强对财务、基建、采购、科研经费、校办企业的管理和监督，提高校务公开制度化和规范化水平。”

那么，高校为何成了腐败重灾区？高校出现腐败现象的根源何在？怎样从源头预防？北京市海淀区检察院对1998年５月至2008年５月查办的发生在高等院校的职务犯罪案件46件55人进行了调查分析，他们的调研成果对加强高校反腐倡廉建设和预防职务犯罪不无裨益。

　一  有２３所高校发生过腐败案

　　海淀十年查办高校职务犯罪案件46件55人

北京市海淀区是一个教育密集区，北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学等39所高等院校，以及22所各类成人高等院校和众多民办院校云集在此。近年来随着高等教育面向社会自主办学规模的不断扩大，高等院校发生的职务犯罪案件逐年增多。1998年5月至2008年5月，海淀区检察院共立案查办教育系统职务犯罪案件54件65人，其中发生在高等院校的案件为46件55人，占85%，这些案件涉及到清华大学、北京大学、中国人民大学、北京外国语大学、北京师范大学、中央民族大学、北京体育大学等23所高校。

　　从上述46件55人的案件来源看，单位控告或举报的有38件，海淀区检察院自行侦查发现的有4件，自首的1件，其他检察院转来的案件线索３件。

　二  高校腐败呈现七大特点

　　犯罪主体主要是校领导、财务和后勤管理人员

海淀区检察院对这46件高校职务犯罪案件进行了详细分析，发现有七大特点：

――主要以贪污、受贿、挪用公款案件为主。10年来高校的职务犯罪案件主要集中在贪污罪、挪用公款罪、受贿罪三种罪名上，其中以贪污罪最多，共24件，占52．1%；挪用公款罪15件，占32．6%；受贿罪10件，占21．7%。其他罪名主要涉及玩忽职守罪、行贿罪等。但在2003年后，挪用公款、受贿等案件呈现上升趋势。2006年该院还办理了涉及招收学生徇私舞弊罪的案件，该类案件在1998年至2003年期间从未办理过。

――犯罪数额呈现下降趋势。在46件案件中，犯罪数额在50万元以下的案件36件，占78．2%；50万元至100万元的案件５件，占10．9%；100万元以上的特大案件有５件，占10．9%。而2003年以后的五年涉案金额总体减少了1701．16万元，减幅80．3%。其中，50万元以下的案件增加了４件，增幅25%；50万元到100万元的案件增加了５件，增幅500%，100万元以上的案件减少了３件，下降了７５%。

――以单独作案为主，共同犯罪案件占一定比例。46件案件中，39件是单独犯罪，占84．8%；７件为共同犯罪，占15．2%。

――犯罪年龄趋于中年化。数据显示：30岁至50岁年龄段犯罪的人最多，为43人，占78．2%％；50岁以上犯罪的９人，占16．4%；３０岁以下者仅有３人，占5．5%。其中，犯罪年龄最小的只有19岁，刚刚参加工作不到一年；年龄最大的63岁，有2人，均为校领导。

――高学历居多。在统计的５５名犯罪嫌疑人、被告人中，专科以下（不含专科）学历１６人，占29．1%％；专科和本科学历的有30人，占54．5%；研究生以上学历的９人，其中研究生学历６人、有硕士学位者２人、有博士学位者１人，占16．4%。2003年后的五年比2003年之前的五年高学历人员犯罪人数增加了9人，增幅达60%。

――犯罪主体身份多元化。犯罪主体主要集中在学校领导、财务人员、后勤管理人员。其中尤以主管人、财、物审批工作和受委托经营、管理、经手公共财物的人员居多。

――犯罪手段复杂多样。一是利用招生和在教学管理之机收受贿赂；二是利用负责物品采购之机收取回扣；三是利用收取费用的机会侵吞公款，包括贪污学生接种甲肝疫苗费、培训费、旁听费、研究生论文评审费、存包柜租金、出售的学校澡票、收取的党费等等；四是利用私设的“小金库”贪污、挪用公款；五是在工程承包、基础设施建设的过程中收受贿赂；六是利用假发票和虚报发票侵吞公款。

三  基建、采购和招生是三大“病灶”

调研表明，目前高校腐败发案部位相对集中

海淀区检察院的这项专题调研表明，目前高校腐败发案部位相对集中，基建、采购和招生领域成为高校腐败的三大“病灶”。前二者反映出高校在内部行政管理和监督方面存在着社会较为普遍的问题和漏洞；后者则反映出高校行业的特殊性，即在教育产业化思潮的影响下，在办学自主权的失范和滥用后产生的一系列问题。

近年来，高校基础建设逐年增加，一些不法建筑商为了承揽基建工程，把眼睛盯在主管基建的领导干部身上，千方百计拉这些人“下水”。北京某高等专科学校原副校长吴某，在主管学校食堂、礼堂的工程建设中，伙同相关人员黄某、王某接受工程承包人韩某的回扣45万元，其中吴某得到１１万余元。

各高校每年都有大量的物资采购，个别当事人在采购图书、教材、教学用具、教学设备等过程中，利用职权收受回扣。尤其是在图书采购过程中，非法书商给购书单位现金回扣已经成为一种行业潜规则。如海淀区检察院2006年办理的黄某、任某受贿案等三起案件，就是一个很好的例证。这三起案件都涉及一家书店，而通过这家书店的一个账本，在全国范围内牵出了一系列高校商业贿赂案件，至少有上百所高校人员涉案其中。此外，一些高校领导还在校办产业中弄虚作假，贪污、挪用和侵占公款，截留收入；还有一些人玩忽职守乱拍板，造成重大经济损失。

另外，一些高校负责招生工作的工作人员，利用招生之机索贿受贿。尤其是在单独招收保送生、艺术特长生、体育特长生等领域，很容易发生权钱交易等违法行为。而为学生转系、转专业、推荐免试读研究生、评奖等，也成为一些教育工作者搞权钱交易的“大好”机会。

四  高校腐败人员存在九种心理

缺乏监督、管理混乱是引发高校腐败的客观原因

为什么“神圣的净土”会与腐败联系在一起呢？参与调查的一位检察官认为，当前高校教学经费来源已从过去的单一渠道转化为多渠道、多方位的筹资，除国家拨款外，还有社会捐助、科研经费、自主办学的学生学费、校办产业收入等等，学校与社会的交往也比以往频繁得多。而与教学资金来源多样化不相应的却是高校的管理还长期停留在计划经济时代的模式，主要表现为：缺乏有效的规章制度，有章不循；财务管理混乱，私设小金库；行政后勤管理方面存在漏洞；领导大权独揽，缺乏有效监督。这些问题是近年来高校职务犯罪不断攀升的主要客观原因。

此外，海淀区检察院还对查处的55名高校工作人员的主观心态进行了系统分析，大致存在九种心理：

蒙混过关的侥幸心理。如该院2003年办理的马某挪用公款一案，马某在任北京某大学会计核算中心出纳员时，利用其保管的大学现金库财务管理上的漏洞，多次在财务凭证上做手脚。案发后，马某起初拒不认罪，并栽赃到会计身上，这充分说明了他妄图蒙混过关，逃避法律的制裁。

深感吃亏的补偿心理。某大学图书馆党总支原副书记叶某就是这样一个在利益方面放弃原则的人。当叶某看到自己周围的不少朋友通过开公司、炒股票收入颇丰时，内心不平衡了，总觉得自己吃亏。作为补偿，他将图书馆的订刊款50多万元转入其个人账户，用于炒股牟利。

贪图享乐的虚荣心理。该院办理的崔某挪用公款案就是典型一例。案发时，崔某只有22岁，2001年他刚从大学毕业，作为一个在工作岗位上工作还不到两年的年轻人，她把自己的争强好胜之心放在了与同龄人的攀比之上。为了满足自己的虚荣心，她利用在单位担任出纳员的职务便利，多次挪用其保管的库存现金用于个人消费，最终身陷囹圄。

见钱眼开的贪婪心理。当前，把巧借各种机会和名目收受的钱财，视为人之常情的人越来越多，在这种思想支配下，他们走上犯罪道路也成为必然。海淀区检察院2004年查办的李某借招生之机受贿案就反映了这种心理。李某利用其受学校委托到河北负责招生的机会，向考生家长索贿。

难以自控的浮躁心理。在社会浮躁心态的支使下，某些领导干部，为了亲戚、朋友的利益，将相关法律政策抛诸脑后，做事简单化，终因一时难以自控而犯罪。海淀区检察院2001年办理的李某招收学生徇私舞弊案，就是一个典型。李某在任北京某大学招生组组长时，在招收定向生的过程中，违反有关规定，徇私情伪造定向招生登记表，导致未与定向单位签订定向就业协议且高考分数未达到录取线的考生、其亲戚陈某被该校录取。

有恃无恐的攀比心理。如身为某大学财务部会计的王某，利用负责办理票据报销的职务便利，先后四次假冒他人签名、伪造他人名章，将个人消费的各种票据拿到财务部报销，共计骗取公款４万元。当时的王某就怀着一种“别人有的我也要有”的攀比心态，在遇到一定的物质诱因和客观条件的情况下，便有恃无恐地实施犯罪。

急于求成的贪功心理。海淀区检察院2006年办理的王某受贿案就是一个很好的例证。在日常工作中，王某一向是脚踏实地，勤勤恳恳，可在任图书馆馆长助理后，王某变了。他为了能多出成绩，将图书经销商给的回扣款直接揣入了自己的腰包。正是这种急功近利的想法导致他走错了人生的关键一步。

捞完就跑的投机心理。持这种心态的人，大多数在开始作案前或在作案的时候，就已经准备好后路。他们并不打算在一个地方或一个单位长期工作下去，捞到一定程度后就携款潜逃，或申请调动，另谋出路。

按“劳”取酬的交易心理。如该院2006年办理的刘某受贿案中，刘某在为学校采购教育设备的过程中，多次收受某教育器材销售公司业务员给的好处费８万余元。刘某就是抱着一种“投桃报李”的心理，认为办事帮忙应有回报，而权力寻租的最终结果是将他自己斩落下马。

五   防范措施与建议

检察院建议高校加强管理，健全监督机制

如何有效遏制高校职务犯罪的蔓延？海淀区检察院针对高校腐败的病灶，开出了药方：

――完善法制教育制度。针对高校管理人员的心态，从实际出发，通过法制讲座、岗位培训、谈心等多种教育方式，不断增强高校管理人员的法律观念，使其树立正确的权力观、地位观、利益观。

――推行透明采购。高校凡是采购大宗教育装备，均应实行集中招标采购，学校日常采购由承办部门或承办人列出采购计划，报学校领导批准后，签订合同和整个过程都要有学校专职或兼职纪检监察人员参加进行监督，从而避免暗箱操作，防止出现个人说了算和财务、管理人员既签合同又自己单独报账的现象。

――建立健全招生管理制度。高校主管部门应对院校进行转型控制和权力限制，规范和监督其在招生和教学管理等活动中正确使用“办学自主权”这一公共权力。同时加强重点单位审计和年度审计工作，及时纠正财务管理方面存在的问题。此外，可以通过探索建立重大事项听证会制度来限制部分决策人员对权力的违法使用或滥用，逐步尝试实现高校后勤的社会化管理。通过改革，组建开放型的学校后勤服务实体，真正实现人、财、物与学校的行政管理相分离。

――建立健全财务制度。高校财务工作应由专门的财务部门负责。对财务人员和经营人员的日常工作加强监督，重要的财务行为应有两人以上负责，形成相互监督的机制。

　　――对高校领导干部和重点岗位人员建立廉政档案制度。定期组织对学校负责人和管理公共财物的重点人员进行考察、监督，对有违法违纪苗头、工作责任心不强、业务能力差的人员，及时调整工作岗位。

 

加强现代大学制度中的权力制衡

 

高校是传授知识和培养人才的机构，是高等教育资源的供给者，家长和学生是高等教育资源的需求者。与发达国家相比，我国高等教育的办学体制还较为单一，高等教育仍旧是一种稀缺资源。同时，人们对高等教育的需求日趋强劲和旺盛，社会对高等教育资源的竞争愈演愈烈。正是这种人们对高等教育特别是优质教育资源日益增长的需求与高等教育不能满足需求的矛盾，引发了稀缺资源拥有者设租的冲动，加重了舞弊的筹码，刺激了资源需求者的行贿动机，从而使高校腐败现象不断滋生。

一  高校腐败现象滋生的趋势和特点

高校腐败和不正之风的行为主体趋于复杂化和高层次。改革开放初期，高校腐败和不正之风的行为主体多是财务、后勤等部门管钱、管物的党员领导干部，如今，腐败和不正之风的行为主体早已泛化。腐败和不正之风的行为主体已由个体向群体发展。从行为主体的年龄、层次看，其中既不乏“59岁现象”，又呈现出年轻化和高职级、高职称的特点。

高校腐败案件增多，性质、程度趋重。高校党员干部违纪违法案件总体上显示出多发和高发趋势。据北京市海淀区法院2007年初统计，2004年至2006年间，该法院受理高校教职工职务犯罪案件共计20件28人，涉案高校多达14所，最高犯罪金额为100万元。

高校谋利型腐败和行业性违纪违法行为突出。在高校腐败案件构成中，以权谋私、以职谋利为特征的贪污贿赂类案件，即人们通常所说的经济腐败案件，始终占有较大比重，２０世纪９０年代后则长期居于发案量的首位。同时，腐败呈现出行业性特点，如在招生工作中索贿、受贿，挪用科研经费等。

高校腐败与社会腐败的趋同性。高校党员干部违纪违法腐败现象具有与社会趋同的特征，主要表现在：社会上的腐败现象总是或迟或快、或多或少地在高等学校反映出来；社会上出现的腐败现象，高等学校几乎都有。

高校腐败行为和不正之风发生的领域较为集中。目前高校中的基建、财务、物资采购和招生等部位，已成为违法犯罪的高发地带。

高校腐败手段“智能化”、“高科技化”。有的人在实施违纪违法行为的同时，就预先设立了严密的防线和反调查措施。有的则利用计算机、互联网等先进技术实施违法犯罪行为。这一切使得他们的违纪违法行为极具隐蔽性，发现和查处都有一定难度。

二  高校腐败现象滋生的规律与防治对策

　　第一，高校腐败现象的滋生是一个渐进过程，遏制对策重在预防。高校腐败现象经历了数量由少到多、规模由小到大、程度由轻到重的演变历程。许多大案、要案正是从一些小的违规违纪问题发展而来；一些巨贪违法犯罪也往往是由被动到主动，从当初的“小偷”、“小拿”开始，到鲸吞公款、公然索贿，一步步滑入深渊。因此，我们切不可对那些所谓违规违纪的“小问题”掉以轻心。必须加强拒腐防变教育，积极推进廉政文化进校园，建设风清气正的校园文化。引导高校教职工树立正确的人生观、价值观、权力观和利益观，增强法制观念和遵纪守法意识，构筑起牢固的思想道德和党纪国法两道防线。必须完善反腐败领导体制和工作机制，加强反腐倡廉制度建设，强化制度执行重于制度制定的观念，狠抓制度的落实，解决制度如何管用问题。加强监督检查，解决监督如何有力问题，保证权力正确行使。

第二，职务犯罪和带有行业特点的不正之风已演变为高校腐败现象的两大“重症”，需“重典”整治。“重典”整治，即严厉打击腐败，从严治校。坚决惩治腐败是有效预防腐败的前提和基础。对公务人员腐败行为的成本、效益分析表明，当腐败成本小于腐败收益时，腐败的动机才会产生，且腐败成本越小，腐败收益越大，这种动机就越强烈。因此，制止高校职务犯罪和不正之风，必须加大查处力度，增加其被查处的概率；施用“重典”，清缴非法、违规所得，加大经济制裁，铲除腐败动机。

第三，高校腐败现象易发于“人、财、物”权力集中和资金流量大的部位，必须加大对这些部位的监管力度。这些部位大都拥有一定的实权，权力所具有的易腐性和围绕权力的种种寻租行为的诱惑等因素，使权力在运行中极易出现越位、出轨甚至滥用问题。这些年，高校针对以上部位出现的问题，已经采取了不少监管措施，并取得了一定的成效和经验。为了强化对易发腐败现象的重点领域、重点部位的监管，我们既应坚持已有的成功做法，又必须与时俱进，不断创新，用改革的思路和发展的办法解决新的问题特别是深层次问题。

第四，高校腐败现象多发于权力监控薄弱处，必须加强现代大学制度中的权力制衡。监控权力弱于监督对象的权力，势必会因权力失衡而造成监督对象滥用权力，这是权力运行的一个普遍规律。当前，健全高校的权力监督机制，加强现代大学制度中的权力制衡，已刻不容缓。一是改善和加强政府的宏观管理，国家教育行政部门要积极采取法制和政策手段规范高校的办学行为，通过政策咨询、质量评估、检查、督导等方式，对高校实行必要、合理、科学的管理和监督，以确保教育质量、投资效益和教育的公平。二是强化高校内部管理和监督，建立结构合理、配置科学、健全有效的自我约束机制，保证科层和民主监督渠道的畅通，实现权力系统的相互制衡。在高校的所有权和办学权已逐步分离，“所有者”对高等教育的宏观管理又不可能一步到位的情况下，诉诸高校教职工的民主选举、民主管理和民主监督，通过推行校务公开满足他们的知情权、参与权、选择权和监督权，对于保证权力在阳光下运行，防止权力的滥用，具有特别重要的意义。三是引入社会监督机制，高校要以开放的姿态主动接受来自社会公众特别是相关利益群体、新闻媒体、中介组织等社会各界的监督制约。

　　第五，高校腐败现象常常滋生于体制改革启动之际，又逐渐消退于体制改革深化和日益完善之时，必须通过不断深化改革，铲除高校违纪违法行为产生的土壤和条件。伴随着体制改革滋生的违纪违法腐败现象，只能通过深化改革加以解决。深化改革、创新体制，是从源头上预防和解决高校腐败问题的必由之路。必须加快高等教育管理体制、办学体制和投资体制改革，改变“所有者”缺位、管理者越位错位局面；积极培育市场竞争，鼓励和支持民间力量按市场机制办学，打破高等教育的垄断格局；增加国家对教育的投入，消解高校腐败的经济前提。必须深化高校内部管理体制改革，分解权力，加强学术权利对行政权力的制约与监督；建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。必须在重大改革措施出台时就估计到可能滋生的新的腐败问题，减少和消除它们发生的机会。拟实施的改革措施要尽可能严密完善，同时又应未雨绸缪，将党风廉政建设和反腐败斗争的工作部署寓于高等教育各项政策和应对的措施中。改革不可能一步到位，每一步改革都可能隐藏着腐败机会，反腐败必须贯穿改革的全过程。（作者为北京大学纪委监察室副主任，研究员）